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<20대국회에 바란다> ④ 歐美, 대타협·연정·동거정부로 협치(종합)
美 중간선거후 수시로 여소야대…대통령-야당 갈등속 대타협도
독일 연정, 프랑스 동거정부, 아일랜드 앙숙끼리 첫 협치 합의

(워싱턴·베를린·런던·파리=연합뉴스) 심인성 고형규 황정우 박성진 특파원 = 여소야대(與小野大) 의회 구도는 우리나라에만 국한된 것이 아니다.
대통령 중심제 국가의 원조격인 미국은 역대로 정권심판 성격을 띠는 중간선거를 거치면서 의회 지형이 여소야대로 수시로 변해 왔고, 현 버락 오바마 행정부 역시 여소야대 의회와 마주하고 있다.
또 독일 등 의원내각제 국가나 프랑스처럼 대통령제와 내각제를 결합한 이원집정제 국가도 단독으로 정부를 구성하지 못해 연정이나 좌·우 동거정부를 구성해 왔다.



◇美 레이건-부시-클린턴-오바마 정부 여소야대…극한대치 속 대타협
역대로 미국 의회는 여소야대인 경우가 많았다. 이 때문에 대통령과 의회를 장악한 야당이 현안을 놓고 충돌하는 것은 물론 예산안을 기한 내에 처리하지 못해 연방정부가 '셧다운'(부분 업무정지)되는 일도 적지 않았다.
로널드 레이건(공화), 빌 클린턴(민주), 조지 W. 부시(공화) 전 대통령에 이어 현 오바마(민주) 대통령까지 연임에 성공한 전·현직 대통령이 대부분 여소야대를 경험했다.
특히 레이건, 클린턴 전 대통령의 경우 임기 8년 가운데 무려 6년이 여소야대였고 오바마 대통령은 취임 이듬해인 2010년 중간선거에서 하원 다수당을 공화당에 내준 데 이어 2014년 중간선거에서 상원마저 내줬다.
이런 녹록지 않은 의회환경 속에서도 미국의 전·현직 대통령들은 야당과의 대화와 소통, 의제 선점을 통해 정국을 주도해 왔다.
레이건 전 대통령은 민주당 1인자 토머스 오닐 당시 하원의장과 수시로 전화통화를 하거나 직접 만나 협조를 요청하면서 국방이나 노동 관련 핵심 법안과 예산안을 관철했다. 레이건 전 대통령이 오닐 의장의 칠순잔치를 백악관에서 열어준 것은 유명한 일화다.
클린턴 전 대통령 역시 공화당 소속 뉴트 깅리치 하원의장과 일대일 담판을 통해 복지개혁안을 관철한 바 있다.
오바마 대통령도 상·하원을 모두 공화당에 빼앗긴 이후 레임덕이 가속화될 것이라는 우려가 컸으나 오히려 이란 핵합의, 쿠바와의 국교 정상화 등 굵직한 외교 현안을 매듭짓고 공화당이 장악한 의회의 승인까지 받아냈다. 미 의회의 협조하에 환태평양경제동반자협정(TPP) 역시 타결했다.
지난해 10월에는 공화당 지도부와 국가부채 한도를 증액하고 2016~2017년도 2년 예산안을 한꺼번에 편성하는 방안에도 합의했다. 향후 2년간의 예산을 800억 달러 증액하면서 공화당이 요구하는 군사부문과 오바마 대통령이 주장하는 비군사부문에 똑같이 400억 달러씩 배정함으로써 대타협을 본 것이다.
이 같은 성과는 일정부분 오바마 대통령의 직접적인 대(對)의회 협조 요청과 설득이 있었기에 가능했다. 물론 야당 공화당 입장에서도 '국정 발목잡기'에 대한 여론의 역풍을 의식해 타협에 나선 측면도 적지 않다.
오바마 대통령은 2009년 1월 취임 1주일 만에 의회를 찾아 경기부양법안의 처리를 요청했고, 그해 2월 1일에는 민주·공화 양당 상·하원 의원들을 백악관으로 초청해 TV로 미국프로풋볼(NFL) 챔피언 결정전인 슈퍼볼을 함께 관람하기도 했다.
또 2011년 존 베이너 당시 하원의장과 정쟁 해소 명분의 골프 회동을 했고, 지난해 이란 핵협상 타결 후에는 공화당은 물론 민주당 반대파 의원들을 설득하기 위해 참모진을 총동원한 끝에 이란 합의안을 통과시키는 데 성공했다.



◇ 독일, 1949년 이래 줄곧 연정
독일은 연정 국가라고해도 과언이 아니다. 2차 대전 후 콘라트 아데나워 정권이 들어선 1949년 이래 단 한 차례도 한 정당이 홀로 집권한 적이 없다.
다수당이 대연정을 하거나 정책과 이념이 가까운 당이 (소)연정을 한다. 1957년에는 원내 단일세력인 기독민주당과 기독사회당 연합이 50.2%를 얻어 단독 집권이 가능했지만, 아데나워 총리는 자유민주당과 연정을 가동했다.
내각제 정부 형태를 취하는 독일에서 연정이 일반적인 것은 한 정당이 과반을 차지하기 힘든 다당제적 구조에 기인한 탓도 있지만, 무엇보다 세계적으로 가장 정교한 정당정치를 하기 때문이기도 하다.
독일은 정당득표율의 소수점 이하까지 계산해 의석을 정밀배분하는 등 끊임없이 선거제도 개혁을 추진하고 있으며, 그 기반 위에 작동하는 정치는 여야를 넘나드는 정책 수용과 대화·타협이 기본이다. 연정을 꾸리기 전 정당 간 협약을 맺어 그 '계약서'대로 정책을 추진한다.
2013년 출범한 앙겔라 메르켈 총리의 3기 정권은 기민-기사당 연합과 사회민주당의 대연정으로 최저임금제를 최초로 단행했다. 사민당의 의제였지만 기민-기사당 연합이 수용한 것이다.
메르켈의 등장 이전 1998~2005년 집권한 사민당과 녹색당의 게르하르트 슈뢰더 총리 연정은 복지 축소와 고용 유연화로 유명한 '하르츠 개혁'을 했다. 이는 당시 야당인 보수 정당의 색깔에 더 걸맞은 것이었지만 실업병 치유라는 명분 아래 추진될 수 있었다.
동독을 상대로 해 서방과의 밀착을 통한 '힘의 우위' 정책을 주로 펼친 아데나워 총리 정권과 연정을 했던 자민당이 이후 1969~1982년 사민당 빌리 브란트와 헬무트 슈미트 총리가 이끄는 연정에 가세해 '데탕트 동방정책'을 만들어나간 것 역시 협치의 대표적 사례다.
그런 자민당은 기민당의 통일총리 헬무트 콜이 동방정책을 계승하며 집권한 1982~1998년 연정에도 함께했다. 지난 4월 별세한 한스-디트리히 겐셔가 자민당 리더로서 정권을 넘나들며 1974년부터 1992년까지 역대 최장수 외교부 장관을 할 수 있었던 배경이다.
연정은 그러나 협치의 불협화음 탓에 가끔 깨지기도 한다. 1966년 10월 기민-기사당 연합 주도의 연정에 참여한 자민당은 재정정책 이견으로 각료를 철수시켜 쿠르트 게오르크 키징거 총리가 주도하는 첫 대연정을 탄생시킨 바 있다.



◇ 프랑스, 3차례 좌·우 동거정부 구성
대통령 중심제와 의원내각제를 결합한 이원집정제 정부 형태인 프랑스에서는 '코아비타시옹'(Cohabitation·동거)이라는 좌우 동거정부를 구성하며 협치해 온 전통이 있다.
1958년 이원집정제를 골자로 한 새 헌법과 함께 제5공화국이 출범한 이후 대통령과 총리의 정당이 다른 좌우 동거정부가 3차례 나왔다. 1986년 좌파 프랑수아 미테랑 대통령이 우파 자크 시라크 총리를 임명해 첫 좌우 동거정부가 등장했고 이후 1993년 미테랑 대통령과 우파 에두아르 발라뒤르 총리, 1997년 시라크 대통령과 좌파 리오넬 조스팽 총리가 짝을 이뤄 동거정부를 운영했다.
대통령이 총리 임면권을 보유하고 있지만, 관행적으로 하원 다수당 출신 인사를 총리로 뽑는다.
동거정부 아래에서 대통령은 국방과 외교를 담당하는 '외치'를, 총리는 경제 등 '내치'를 분담한다.
동거정부는 대통령과 총리의 갈등으로 문제점을 노출하기도 했다. 2000년 국민투표로 대통령 임기를 7년에서 5년으로 단축하고 대통령과 국회의원의 임기를 같게 맞추면서 동거정부 성립 가능성은 줄었으며, 이후 한 번도 동거정부가 나타나지 않았다.

◇ 아일랜드. 앙숙관계인 두 정당 첫 협치모델 합의
지난 2월 총선을 치른 아일랜드는 사상 첫 '여야 협치 모델'을 도입했다. 과반에 한참 못 미치는 원내 1당 통일아일랜드당과 제2당인 공화당이 손을 잡은 것이다.
1921년 독립 이래 100년 가까이 정권을 주고받은 '앙숙' 관계인 양당은 애초 각자 다른 세력들을 끌어들이는 협상에 나섰지만 실패했고, 2개월이 넘는 국정 공백에 대해 똑같이 비난의 화살을 받았다.
이런 상황에서 양당은 마침내 '통일아일랜드당 주도 소수 정부' 출범에 합의했다.
3년 기간의 '동반 정부 프로그램'이라는 연정과는 다른 협력 모델 의견일치를 본 것이다. 통일아일랜드당 주도 소수 정부가 공화당에 몇몇 분야 정책 결정에서의 영향력을 약속했다. 그 중 핵심은 예산안으로, 공화당이 정부의 예산안 편성단계에서부터 개입할 수 있도록 한 것이 골자다.
sims@yna.co.kr, uni@yna.co.kr, jungwoo@yna.co.kr, sungjinpark@yna.co.kr
(끝)


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